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Anexo 2. Queja de la Sociedad Española de Ornitología ante la autorización de la caza en contrapasa en Guipúzcoa. |
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D. Georges KREMLIS Jefe de la Unidad de Asuntos jurídicos, actividades legislativas y aplicación del derecho comunitario DIRECCION GENERAL XI -COMISION EUROPEA- Rue de la Loi, 200 B-1049 BRUSELAS (BELGICA) Pozuelo de Alarcón, 13 de octubre de 1998 Ref.: Queja 98/4180 - Contrapasa en Guipúzcoa Estimado Sr. Kremlis: Agradecer en primer lugar la oportunidad que nos brinda a través de su escrito de fecha 24.07.98 dirigido a nuestra Sociedad y recibido el pasado mes de agosto (03.08.98), con el fin de aportar nuevos elementos de información que contribuyan a dar una solución satisfactoria a la queja presentada por SEO/BirdLife ante la Comisión Europea relativa a la autorización de la modalidad cinegética conocida como contrapasa en la provincia de Guipúzcoa. Desde la Sociedad Española de Ornitología (SEO/BirdLife) no podemos apoyar una visión tan optimista y favorable como al parecer han dado las autoridades españolas en relación a la presunta autorización de la contrapasa y la posterior autorización de este método de caza en Guipúzcoa. De la información aportada por las autoridades españolas se desprende que la caza en contrapasa no vulnera ninguna de las previsiones de la Directiva 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres, extremo que no compartimos desde SEO/BirdLife tal y como argumentamos y creemos probar con este escrito. 1.- El declive de las poblaciones migrantes de torcaces transpirenaicas Artículo 7 de la Directiva Aves 1. Debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su índice de reproductividad en el conjunto de la Comunidad, las especies enumeradas en el Anexo II podrán ser objeto de caza en el marco de la legislación nacional. Los Estados miembros velarán por que la caza de estas especies no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución. 4. Los Estados miembros se asegurarán de que la práctica de caza, incluyendo en su caso, la cetrería, tal como se desprenda de la aplicación de las disposiciones nacionales en vigor, respete los principios de una utilización razonable y de una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies de aves afectadas, y que esta práctica sea compatible, en lo que se refiere a la población de las especies, en particular a las especies migratorias, con las disposiciones que se desprenden del artículo 2. El principal argumento para avalar la caza primaveral es que se realiza sobre unas poblaciones en aumento, consideradas incluso plaga en sus países de origen. SEO/BirdLife pone de manifiesto que el seguimiento poblacional demuestra lo contrario, apoyado en los conteos de palomas migrantes durante el paso posnupcial (de finales de Septiembre a la primera quincena de Noviembre) por el puerto de Orgambidexka, junto al pico Orhi, considerado enclave fundamental para observar la migración diurna por el Pirineo occidental, censos que cuentan hoy con 19 temporadas de registro, entre 1979 y 1997 (tabla 1). En Orgambidexka, la serie cronológica de conteos indica los siguientes totales anuales de palomas (siendo el 98% Paloma Torcaz y el 2 % Paloma Zurita). Si consideramos la tendencia poblacional por tetradas anuales, la media de palomas censadas en este observatorio es la siguiente :
Figura 1. Censos y tndencia de la Paloma torcaz Considerando al período 1979-82 representativo del nivel poblacional de partida (100), los siguientes períodos señalan un índice de abundancia de 120, 107, 80 y 77, respectivamente. Es decir, asistimos en los últimos siete años a una pérdida de efectivos migratorios de una cuarta parte respecto a lo conocido en 1979-82, tal y como se observa en la gráfica. Evidentemente, este monitoreo poblacional es indicativo de lo que le sucede a la migración transpirenaica de palomas en conjunto, nutrida por aves nativas de Alemania oriental, Suiza, Chequia, Eslovaquia, Polonia, noroeste de Rusia y Bielorrusia, Países Bálticos, Finlandia, Noruega y Suecia, anidantes principalmente en áreas forestales. Además, las cifras de palomas capturadas en las diez palomeras con redes (pantières) del País Vasco francés, capturas rigurosamente anotadas otoño tras otoño, muestran similar tendencia, pues se pasa de una media de 40.000 aves apresadas en los años 50, a 15.000 en el período 80-90 (JEAN y RAZIN, 1993). En este caso puede que la intensificación de la caza al vuelo con escopeta en la llanura aquitana haga más difícil la caza con red, al migrar más altos los bandos, pero el testigo de capturas coincide con los resultados del monitoreo en Orgambidexka. La síntesis elaborada por JEAN (1996) sobre la Paloma Torcaz migratoria por los Pirineos es aún más concluyente y declara: "Es muy verosímil que la población migratoria de palomas transpirenaicas ha protagonizado un marcado declive desde 1945, con efectivos que se han reducido a más de la mitad en cincuenta años. Esta constatación parece paradójica cuando se conoce la buena salud demográfica de la especie en su área de repartición. Las palomas saben adaptarse a los medios más diversos y su capacidad de reproducción no se discute. No es del lado de la natalidad sino del de la mortalidad donde hay que buscar las razones de este declive. La población transpirenaica es la única entre las poblaciones migratorias europeas que deja cada año en Francia un millón y medio de bajas por la caza, sobre un núcleo nidificante de origen de solo un millón y medio de parejas. Es la población que sufre actualmente la mayor presión de caza en función de sus efectivos anidantes Esta constatación parece paradójica cuando se conoce la buena salud demográfica de la especie en su área de repartición. Las palomas saben adaptarse a los medios más diversos y su capacidad de reproducción no se discute. No es del lado de la natalidad sino del de la mortalidad donde hay que buscar las razones de este declive. La población transpirenaica es la única entre las poblaciones migratorias europeas que deja cada año en Francia un millón y medio de bajas por la caza, sobre un núcleo nidificante de origen de solo un millón y medio de parejas. Es la población que sufre actualmente la mayor presión de caza en función de sus efectivos anidantes". En resumen SEO/BirdLife denuncia a la Comisión Europea que la caza de la Paloma Torcaz en contrapasa se realiza sobre una población migradora en franco retroceso, vulnerando el artículo 7.1 y 7.4. de la Directiva 79/409/CEE. 1.1. Excesiva presión cinegética sobre las aves migrantes en el País Vasco Para el cálculo de la presión cinegética (ONRUBIA y otros, 1994) se ha contado con la información de aves anilladas y recuperadas en el País Vasco hasta 1992, calculándose el impacto sobre la base de las licencias de caza expedidas en 1990 (1404069 en España y 60244 en Euskadi -10984 en Alava, 25232 en Guipúzkoa y 24028 en Vizcaya). La densidad de recuperaciones de Torcaz en Euskadi es casi 12 veces superior a la media ibérica y la totalidad de las recuperaciones vascas suceden en la pasa o migración otoñal, todas producidas por la caza. El índice de capturas IC= (Aves recuperadas cazadas / número de licencias) x 1000 tiene en España un valor de 0.060 y de 0.149 en el País Vasco, es decir 2.5 veces superior al ibérico. Esta sobrepresión sobre especies cinegéticas migrantes también se manifiesta (Euzkadi versus España) en la Paloma Zurita (4 veces superior, 0.216 vs 0.056), Zorzal Común (4.5 veces superior, 2.473 vs. 0.563), Zorzal Alirrojo (4 veces superior, 1.278 vs. 0.320) y Zorzal Real (9 veces, 0.299 vs. 0.033), las aves más capturadas desde puestos fijos de caza de migrantes. Las 60.244 licencias de caza sobre un territorio de 7.261 kilómetros cuadrados, con la mayoría del colectivo cazador, en particular en Vizcaya y Guipúzkoa, especializado en especies migradoras, a la vista de los débiles efectivos de caza menor sedentaria, hacen del País Vasco la segunda región de Europa, después de Malta, en densidad de cazadores y explotación máxima de aves migrantes. Es inconcebible que con este panorama de presión cinegética desaforada, esta Comunidad Autónoma considere aceptable el sobreexplotar aún más este patrimonio aviar internacional autorizando su caza en contrapasa. 2. Sobre las molestias producidas a otras especies y el caráter "tradicional" de la contrapasa. Artículo 5 de la Directiva Aves Sin perjuicio de los artículos 7 y 9, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 que incluirá, en particular, la prohibición de d ) perturbarlos de forma intencionada, en particular durante el período de reproducción y de crianza, en la medida que la perturbación tuviera un efecto significativo en cuanto a los objetivos de la presente Directiva; Artículo 9 1 . Los Estados miembros podrán introducir excepciones a los artículos 5 , 6 , 7 y 8 si no hubiere otra solución satisfactoria , por los motivos siguientes :… 4. Habida cuenta de las informaciones de que disponga y, en particular, de aquellas que le sean comunicadas en virtud del apartado 3, la Comisión velará constantemente por que las consecuencias de estas excepciones no sean incompatibles con la presente Directiva. En este sentido tomará las iniciativas oportunas. 2.1. Las molestias producidas a otras especies tanto cinegéticas como protegidas durante la contrapasa es otro argumento de tipo biológico que impide la práctica de esta modalidad cinegética por ser incompatible con la conservación de las especies. Durante los meses de febrero y marzo ha comenzado el periodo reproductor de algunas especies. Especialmente se produce la formación de parejas y el establecimiento de los territorios de cría de muchas aves cinegéticas nativas como Perdiz Roja Alectoris rufa, Ánade Real Anas plathyrhynchos, Paloma Torcaz Columba palumbus, Zorzal Común Turdus philomelos, Focha Común Fulica atra, Becada Scolopax rusticola, Estornino Negro Sturnus unicolor, Estornino Pinto Sturnus vulgaris. Además, se producen molestias a especies protegidas como el Busardo Ratonero Buteo buteo y Gavilan Accipiter nisus en áreas forestales; Cernícalo Vulgar Falco tinnunculus, Halcón Peregrino Falco peregrinus, Buitre Leonado Gyps fulvus, Cormorán Moñudo Phalacrocorax aristotelis en roquedos o Alondra Alauda arvensis o Mirlo Común Turdus merula en diversos ambientes (Onrubia, Lucio et. al., 1994). 2.2. El carácter tradicional de la caza en contrapasa alegada por la Orden Foral denunciada, se perdió hace ya tiempo, cuando antaño se practicaba por algunos caseros que podían permitirse el subir a la sierra en cualquier momento cuando detectaban pasa y con fines de subsistencia. Hoy en día la caza en contrapasa en una actividad de ocio que se realiza con escopetas repetidoras y proyectiles "magnum" de largo alcance alejados de lo que esta actividad pudo ser en su día. SEO/BirdLife recuerda que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su Sentencia de 19 de enero de 1994 (Asunto C-435/92), declaró expresamente en su Considerando 19 que: "no puede alegarse que la caza constituya una actividad recreativa que justifique una excepción al apartado 4 del artículo 7". Así mismo, la tradición alegada para permitir la caza de la Paloma Torcaz en el periodo de regreso a los lugares de cría no está recogido como un problema a solucionar de los que se mencionan expresamente en el art. 9 de la Directiva Aves. Por ello no se puede permitir la posibilidad de introducir excepciones a la prohibición general de captura y muerte, prolongando la caza en la modalidad de contrapasa hasta la primavera sin que se hubieran demostrado razones imperiosas incluidas en la Directiva de Aves como para autorizar excepciones y sin que se hubiera demostrado la ausencia de una solución satisfactoria. 3. Sobre las Resoluciones judiciales alegadas por las Autoridades españolas. 3.1. Respecto de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto nº 252/85. En opinión de las Autoridades españolas los requisitos que establece la Orden Foral de la Diputación de Guipúzcoa son más restrictivos que los que impuso la legislación francesa en su día para autorizar la captura de zorzales con liga, habiendo considerado el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que los requisitos establecidos por la legislación francesa eran compatibles con las exigencias de la letra c) del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva de Aves. En primer lugar es necesario recordar que la Sentencia no se pronunció sobre una excepción al artículo 7.4 de la Directiva Aves, sino a su artículo 8.1. Lo que se discutía en aquel litigio era la captura de zorzales con liga, presumiblemente en periodos hábiles de caza. Así pues, no es del todo extrapolable aquella sentencia al asunto de la contrapasa, en la medida que las excepciones se refieren a prohibiciones de la Directiva que persiguen fines distintos. Con la excepción establecida en la Orden Foral controvertida, las aves migradoras están sometidas a dos periodos de mortandad: el periodo hábil de la orden de vedas y el de la contrapasa. Este último cuando las aves se encuentran en un periodo en el que son particularmente vulnerables, esto es, cuando vuelven de regreso a sus lugares de cría. En este sentido, es necesario recordar que, como ha reiterado el Tribunal de Justicia en varias ocasiones, el artículo 7.4 persigue, precisamente, otorgar un régimen de protección completa a las aves en tales periodos de especial vulnerabilidad. Además, el Considerando 11 de la Directiva es explícito al declarar que la "caza debe ser compatible con el mantenimiento de la población de estas especies (las cazables) en un nivel satisfactorio". Justificado ya el declive de las poblaciones migrantes de torcaces transpirenaicas, así como la excesiva presión cinegética sobre las aves migrantes en el País Vasco, la caza en contrapasa, a pesar de los límites y requisitos restrictivos que se le impongan, contradice el objetivo de realizar una explotación racional y prudente de estas especies. 3.2 Respecto del Auto del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaído en la medida cautelar del recurso contencioso-administrativo nº 734/98, que rechaza la suspensión de la Orden Foral de 4 de febrero de 1998 de la Diputación Foral de Guipúzcoa. Se trata, evidentemente, y de acuerdo con el ordenamiento procesal español, de una resolución judicial que resuelve acerca de una petición de Suspensión Cautelar de la Orden Foral, por tanto, no se trata de una Sentencia que declare que la Orden es compatible con el ordenamiento jurídico. Se hace necesario mencionar que las decisiones recaídas en las peticiones cautelares no juzgan el fondo del asunto, sino que tan sólo realizan una ponderación de los intereses en juego, para decidir sobre la oportunidad de suspender o no una disposición legal, mientras se sustancia el procedimiento y antes de que recaiga Sentencia. Por otra parte, hay que comprender esta decisión del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco desde una doble perspectiva: en primer lugar, porque, dentro del ordenamiento jurídico español, la autorización de la caza en contrapasa necesita de Ordenes Forales anuales que la recojan, que vienen siendo habitualmente recurridas; en segundo lugar, por la habitual dilación que los procedimientos contencioso-administrativos tienen en el tiempo, (así y por ejemplo, en el procedimiento contencioso-administrativo contra la Orden Foral 1/92 del Territorio Histórico de Alava por la que se ampliaba el periodo hábil para la caza en contrapasa, se interpuso recurso contra dicha orden el 5 de febrero de 1992 y se dictó Sentencia el 12 de enero de 1994). Esto determina que cuando se dicta una nueva Orden Foral autorizando la contrapasa, todavía esté pendiente de Sentencia la Orden que autorizó la contrapasa dos años atrás. El Tribunal, al exponer las razones que le llevaron a denegar la suspensión cautelar de la Orden Foral de 4 de febrero de 1998 de la Diputación Foral de Guipúzcoa, reconoce que la situación litigiosa se reproducirá en el futuro ya que la migración de las palomas es cíclica y además, actualmente, la posibilidad de la práctica de la contrapasa aparece, de modo excepcional, permitida en la legislación básica estatal (a través de la disposición adicional octava introducida en la Ley 4/89 por la Ley 40/1997). En palabras del propio Tribunal : "la situación litigiosa se reproducirá en ejercicios venideros, siempre que no recaiga antes ... una sentencia firme que despliegue eficacia condicionante de futuras regulaciones anuales". Ello ocasiona que el Tribunal declare que, en esta pieza cautelar, va a actuar en una "doble dirección":
En cuanto a la decisión sobre la suspensión cautelar, el Tribunal finalmente resuelve que la suspensión no procede porque "no se aprecia en este caso la concurrencia de la plenitud de los elementos que dan lugar a la suspensión de los actos administrativos" (estos elementos son alegación de un buen derecho y peligro en la demora), ya que la Orden se asienta sobre un nuevo marco legal y, en palabras del propio Tribunal, "adecua sus determinaciones normativas, al menos en su explicitud más superficial y aparente" al "nuevo marco legal dispensador de la prohibición legal" (se refiere a la prohibición de cazar durante el trayecto de regreso hacia los lugares de cría), y, por otra parte, "por que no puede descartarse la concurrencia de perjuicios efectivos para el interés publico o para el interés colectivo de los individuos indeterminados, grupos y asociaciones cinegéticas". En cualquier caso, esta decisión judicial no puede ser entendida como una resolución judicial firme que declare que la contrapasa es legal en Guipúzcoa. Como el propio Tribunal declara, el Auto no prejuzga "si el sentido último de la modificación legal (se refiere a la Disposición adicional Octava de la Ley 40/97) posibilita una regulación con la finalidad real y alcance que la caza en contrapasa presenta en el Territorio Histórico de Guipúzcoa, que habrá de ser objeto de dilucidación en el juicio plenario". Así pues, SEO/BirdLife recuerda que la legalidad de la contrapasa en Guipúzcoa sigue estando pendiente de Sentencia judicial firme. Por todo cuanto antecede, SEO/BirdLife considera que la autorización de la caza de la Paloma Torcaz en contrapasa en Guipúzcoa vulnera claramente las provisiones de protección básicas de la población de una especie cinegética migradora en declive que otorgan diversos subapartados del artículo 7 de la Directiva 79/409/CEE, y específicamente el 7.1 y el 7.4.; así como más gravemente vulnera el espíritu de protección de las especies cinegéticas migradoras de esta Directiva. Finalmente, la caza en contrapasa vulnera el artículo 5.d. y no puede ser autorizada al amparo de la excepción prevista en la letra c) del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva Aves. En consecuencia, SEO/BirdLife considera que este escrito contradice efectiva y eficazmente los argumentos aportados por las autoridades españolas en relación a la adopción de las medidas necesarias para cumplir las disposiciones de las Directiva 79/409/CEE como consecuencia de la autorización de la caza en contrapasa en Guipúzcoa, y solicita que no sea archivado el expediente de queja 98/4180. Asimismo, y considerando que los problemas que propiciaron este procedimiento de infracción a comienzos de este año no se han resuelto eficazmente, desde SEO/BirdLife estimamos que existen motivos suficientes para que la Comisión Europea envíe un Dictamen Motivado a las autoridades españolas. Agradeciéndole su interés por la conservación del medio ambiente, quedamos a su disposición para aclarar o ampliar cualquier información que considere pertinente. Atentamente, Miguel Angel Naveso Director de Conservación Referencias citadas
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